Lo stop alle attività economiche

Lo stop alle attività economiche

di Loredana Papa (Avvocata in Bari) e Alessandra Papa (Avvocata in Treviso)

I D.P.C.M., la sospensione delle attività economiche, le deroghe: quali conseguenze pratiche e giuridiche?

Dal mese di gennaio 2020 abbiamo assistito al susseguirsi di una intensa produzione normativa volta a contrastare, contenere e gestire l’emergenza epidemiologica da COVID-19 sul territorio nazionale con misure restrittive applicate inizialmente a singole regioni o province e successivamente estese all’intero territorio nazionale in maniera indistinta.

Può essere interessante ricercare le tutele possibili per le aziende, tanto nella fase di emergenza acuta in cui vige il lockdown –quasi totale- tanto nella successiva fase di ripresa a tappe delle attività economiche.

La normativa è andata a limitare inizialmente alcune libertà del singolo per poi estendere le restrizioni coinvolgendo l’ambito dell’economia locale e nazionale con limitazioni dapprima di alcuni settori dell’attività produttiva (ad esempio limitazione degli orari di apertura e chiusura di locali quali bar, ristoranti, pub); successivamente il DPCM 22 marzo 2020 (poi modificato dal D.L. 25 marzo 2020) è intervenuto drasticamente nel tessuto economico nazionale introducendo la sospensione delle attività produttive industriali e commerciali ritenute “non essenziali”.

A norma del suddetto decreto è stato così possibile proseguire l’attività, fino al 10 aprile, per:

  • a) le attività produttive industriali e commerciali ritenute essenziali, tassativamente elencate nell’allegato 1 al decreto (art. 1, lett. a, del DPCM)
  • b) quelle attività produttive che pur se “non essenziali” sono organizzate in modalità a distanza o lavoro agile (art. 1, lett. c, del DPCM)
  • c) le attività che sono funzionali ad assicurare la continuità della filiera delle attività non soggette a sospensione (art. 1, lett. d, del DPCM).

Per queste ultime è stato previsto l’invio di una mera comunicazione al Prefetto della provincia ove è ubicata l’attività produttiva, nella quale occorre indicare specificamente le imprese e le amministrazioni beneficiarie dei prodotti e servizi attinenti alle attività consentite.

In caso di silenzio da parte del Prefetto l’attività può proseguire. Il Prefetto può, però, sospendere le predette attività qualora ritenga mancare la funzionalità rispetto alle filiere produttive consentite oppure mancare l’organizzazione in modalità a distanza o lavoro agile.

Le motivazioni dei provvedimenti di sospensione sono state per lo più riferite alla mancata dimostrazione della funzionalità rispetto alle filiere produttive consentite o all’indicazione di filiere produttive non rientranti tra quelle assentite.

Le Aziende, attraverso i propri consulenti, stanno vigilando affinché – anche a causa di un esame evidentemente sommario demandato al Prefetto – non si paralizzino attività economiche che invece potrebbero legittimamente proseguire.

Due sono le condizioni per applicare la deroga alla sospensione delle attività: che si tratti di attività che rientrano nella filiera di produzioni essenziali e che rispettino le regole del lavoro a distanza.

Dall’espressione letterale della norma si evince, così, che possono continuare ad operare (i) le (sole) attività produttive che utilizzino il lavoro a distanza o agile e (ii) le attività di filiera, ma solo se queste siano in grado di organizzare il lavoro a distanza.

È evidente come la norma contenga delle incongruenze (certo comprensibili in ragione della situazione di emergenza che anche il legislatore è costretto ad affrontare) e sono queste:

  1. consentire la prosecuzione delle attività produttive ma solo con il lavoro a distanza appare nella maggior parte dei casi difficile (o addirittura impossibile) da realizzare;
  2. impedire la prosecuzione delle attività di filiera se queste non siano in grado di rispettare le regole del lavoro a distanza potrebbe anche in tal caso renderne di fatto impossibile l’operatività (è di palmare evidenza come tutta una serie di attività di produzione e di commercializzazione richiedano la presenza fisica in azienda dei lavoratori).

Allora, affinché la norma possa trovare logica e concreta applicazione non si può non interpretarla estensivamente e quindi:

  • consentendo a tutte le attività (quindi non solo a quelle strettamente produttive ma come indicato nella lettera a) del citato articolo, anche a quelle commerciali) di filiera di proseguire il proprio lavoro, ove si consenta, per quanto è possibile, il lavoro a distanza e, per il resto, il rispetto delle regole di distanziamento tra il personale addetto;
  • consentendo la prosecuzione anche alle altre attività, non strettamente di filiera, che però siano in grado di garantire la presenza in sede di pochissimi addetti magari in spazi molto ampi.

La comunicazione al Prefetto ha la finalità di consentire all’autorità preposta di applicare la norma alla luce delle singole situazioni e delle condizioni di lavoro via via prospettate dalle imprese.

Il Prefetto dovrà, così, non limitarsi ad una funzione meramente formale e applicare le norme citate in maniera da garantire sì la tutela del superiore diritto alla salute, ma anche la continuità del tessuto economico pure ritenuta dal legislatore meritevole di tutela.

Dinanzi al diniego del Prefetto, ove non rispondente alle regole sopra esposte, è possibile adire il Tribunale Amministrativo Regionale competente che, anche in ragione di norme processuali modificate per l’attuale periodo di emergenza, può emettere un provvedimento d’urgenza nel giro di pochi giorni.

E’ poi intervenuto il DPCM del 10.04.2020 che, nel dettare le misure di contenimento del contagio per lo svolgimento in sicurezza delle attività produttive industriali e commerciali, da un lato, al fine di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19, allunga i tempi previsti per la riapertura di tutte le attività produttive e commerciali (prorogandoli al 3 maggio); dall’altro allarga le maglie, con qualche concessione in più diretta a una riapertura graduale delle attività fino a qualche giorno fa sospese.
Le disposizioni del nuovo provvedimento richiamano quasi integralmente quelle del vecchio DPCM 22.03.2020 (non più efficace), introducendo alcune novità.

Ecco le più rilevanti per le aziende.

Primo: aggiornamento dell’elenco delle attività ritenute essenziali (escluse quindi dalla sospensione). Il DPCM del 10.4.2020 aggiorna le attività ritenute essenziali, ricomprendendone di nuove. Viene di conseguenza, allargata la possibilità di riapertura anche per quelle aziende svolgenti attività funzionali ad assicurare la continuità della filiera delle attività non soggette a sospensione.

Secondo: rimane l’obbligo – per le attività che sono funzionali ad assicurare la continuità della filiera delle attività “essenziali” – dell’invio di una mera comunicazione al Prefetto della provincia ove è ubicata l’attività produttiva, nella quale occorre indicare specificamente le imprese e le amministrazioni beneficiarie dei prodotti e servizi attinenti alle attività consentite. La novità, rispetto al precedente provvedimento, è che il Prefetto – qualora intenda adottare un provvedimento di sospensione – dovrà sentire il Presidente della Regione interessata (il cui parere pare non essere vincolante).
È possibile, pertanto, che il doppio passaggio (Prefetto- Presidente di Regione), possa, da un lato, comportare un tempo maggiore per il Prefetto per (eventualmente) bloccare l’attività (nel frattempo l’attività può essere legittimamente esercitata) e, dall’altro, aprire a una interpretazione meno formalistica, in ragione della differente natura dei compiti ad essi attribuiti.

Terzo: per le attività produttive sospese è ammesso, previa comunicazione al Prefetto, l’accesso ai locali aziendali di personale dipendente o terzi delegati per lo svolgimento di attività di vigilanza, attività conservative e di manutenzione, gestione dei pagamenti nonché attività di pulizia e sanificazione. È consentita, previa comunicazione al Prefetto, la spedizione verso terzi di merci giacenti in magazzino nonché la ricezione in magazzino di beni e forniture.

Quarto: viene prevista la riapertura di una serie di attività commerciali al dettaglio (allegato 1 al DPCM del 10.4.2020, tra cui commercio al dettaglio di ferramenta, vernici, vetro piano e materiale elettrico e termoidraulico, di articoli igienico-sanitari, di vestiti per bambini e neonati…), sempre nel rispetto delle norme igienico-sanitarie. Circostanza che potrebbe supportare, ancora maggiormente, per le attività legate alla filiera di riferimento, la loro ripresa (seppur con riferimento alle attività commerciali non c’è l’espresso riferimento alle attività di filiera, l’interpretazione in tal senso non sembra incoerente con l’impianto normativo generale).

Trascorso il periodo di emergenza, quando ormai le aziende non avranno la necessità immediata di adire il Giudice per ottenere la ripresa della propria attività economica, ci si potrà interrogare sugli effetti di (eventuali) provvedimenti assunti in violazione delle norme e dei principi che regolano l’azione amministrativa e sulla tutela dei destinatari degli stessi a titolo di risarcimento dei danni subiti.

Nell’esigenza (condivisibile) di rispondere con una normativa rapida alle situazioni connesse e provocate dall’emergenza ci si è (forse) dimenticati di rispolverare le care vecchie fonti del diritto, per verificare quali limiti abbia il D.P.C.M. e sino a che punto possa sostituire strumenti normativi certo più idonei a comprimere libertà fondamentali riconosciute dalla Costituzione e, per molte delle quali, sussiste nel nostro ordinamento una chiara riserva di legge.
La storia continua ….

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