Ordini professionali e trasparenza amministrativa

Commento “a caldo” alla Sentenza n. 13446/2020 del TAR Lazio, Sez. Prima Quater

di Giovanni Pansini (Avvocato in Trani)

La Sentenza

Il TAR Lazio, Sezione Prima Quater, ha recentemente affermato (Sentenza n. 13446/2020) che gli Ordini professionali non soggiacciono ai medesimi obblighi di trasparenza previsti in generale per le PA.
A questa conclusione il TAR è pervenuto valorizzando il dato normativo, la natura degli Ordini, disattendendo le cd. “Linee guida” ANAC.
La Sentenza, sulla quale non mi dilungherò molto, è interessante in quanto offre molti spunti di riflessione sulle seguenti questioni, in verità molto dibattute:
1) La vincolatività o meno delle c.d. “Linee guida” ANAC
2) La natura degli Ordini professionali;
3) Obblighi di trasparenza in capo agli Ordini professionali;

La natura delle c.d. linee guida ANAC

Le c.d. “linee guida” ANAC richiedono obblighi di pubblicazione a carico degli Ordini professionali sostanzialmente identici a quelli previsti in generale per la PA.
Sotto questo profilo il TAR ribadisce (in linea con un precedente filone giurisprudenziale), che le linee guida ANAC sono atti “non vincolanti”.
Condivido assolutamente.
Siamo un Paese già malato cronico di ipertrofia legislativa (cui si aggiunge l’attuale ipertrofia burocratica) ma la Pubblica Autorità non deve avere il potere di dettare le regole di comportamento anche imponendo obblighi non previsti dalla legge (come in questo caso).

In un famoso romanzo (“Il Castello” di Kafka, centrato sui temi della burocrazia, dell’alienazione e della frustrazione continua dell’uomo che tenta di integrarsi in un sistema che lo allontana) il protagonista, il Signor K., viene convocato per errore dalla Pubblica Autorità, ma, anziché sentirsi rivolgere le scuse, si sente rispondere che “Uno dei principi del lavoro dell’amministrazione è che non venga mai annoverata la possibilità di errori”.
L’amministrazione, invece, può sbagliare, ed è auspicabile mantenere alto il nostro livello critico verso gli atti che da essa promanano.
Su questo punto mi riservo di fare qualche ulteriore considerazione finale.

Sulla natura degli Ordini Professionali

Sotto questo punto il TAR Lazio, aderendo alla posizione del Consiglio Nazionale Forense, rileva che gli ordini professionali, pur definiti dal legislatore quali “enti pubblici non economici a carattere associativo”, risultano privi di discrezionalità amministrativa e di provvidenze pubbliche utili al loro funzionamento, non gravando sulla spesa pubblica e non rientrando nell’elenco ISTAT.
Tali enti, dunque, risultando alimentati dai contributi degli iscritti ed essendo espressione autonoma delle comunità professionali senza etero-direzione statale, assumono dei peculiari tratti: da un lato sono riconosciuti quali veri e propri enti pubblici, in grado di adottare atti incidenti in via autoritativa sulla sfera giuridica di altri soggetti, dall’altro mantengono le caratteristiche degli enti esponenziali di ciascuna delle categorie professionali interessate ed una natura associativa tipica di determinati appartenenti all’ordinamento giuridico generale.

Obblighi di trasparenza in capo agli Ordini professionali

Il TAR, a questo proposito, valorizza il dato normativo, contenuto nel disposto di cui all’art. 2 bis, comma 2, d.lgs. n. 33 del 2013, come inserito dall’art. 3, comma 2, d.lgs. 25 maggio 2016, n. 97, secondo cui
“1. Ai fini del presente decreto, per ‘pubbliche amministrazioni’ si intendono… omissis..
La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica anche, in quanto compatibile:
a) agli enti pubblici economici e agli ordini professionali… omissis…;

Il giudizio di compatibilità, espressamente indicato dal legislatore al fine della applicazione della disciplina prevista dal d.lgs. n. 33/2013 anche agli Ordini professionali – individuati autonomamente dalla pubblica amministrazione in senso proprio – serve a distinguere gli adempimenti cui sono tenuti gli Ordini professionali, da quelli cui, invece, è tenuta la Pubblica Amministrazione in senso stretto.

Posto che, come riferito, gli Ordini professionali devono adempiere agli obblighi di trasparenza previsto in via generale alle P.A, previo un giudizio di compatibilità, osserva il TAR che la delibera n. 440/2018 del C.N.F. (oggetto di impugnazione) deve considerarsi legittimo atto di conformazione dello strumento generale alla specifica realtà degli ordini professionali.

Risulta evidente, conclude il TAR Lazio, che la pubblicazione dei dati effettuata dal C.N.F realizza una corretta applicazione dei principi di trasparenza di cui alla normativa vigente, in coerenza con i principi di ragionevole bilanciamento tra le esigenze di pubblicità e le esigenze di tutela della riservatezza (ponendosi in sostanziale continuità con Corte Cost., Sentenza n. 20 del 2019).

Conclusioni

Tralasciando il caso specifico e le parti coinvolte, mi pare opportuno fare qualche considerazione “a caldo” sulla Sentenza. Le mie non sono considerazioni di un accademico, ma di una persona che vive un’esperienza nelle Istituzioni Forensi, difficile e complessa ma, nello stesso tempo, entusiasmante ed avvincente.

La prima considerazione

Il sistema di controllo degli Ordini professionali è totalmente differente rispetto a quello delle PA, e si attua su molteplici livelli:
a) un livello interno: (l’intera compagine Consiliare, soggetta alla legge e alle regole deontologiche ed etiche nei confronti dei Colleghi delibera sulle spese);
b) un livello esterno (attraverso il controllo degli organi che hanno questa funzione: i.e. i revisori dei conti);
c) un ulteriore livello esterno, (costituito dall’Assemblea convocata per l’approvazione del Bilancio).
La gestione ordinistica, così strutturata, si è dimostrata un modello abbastanza efficiente di gestione privatistica di un Ente Pubblico: (quasi tutti gli Ordini chiudono l’anno con un avanzo di bilancio, a differenza di tutti gli altri Enti Pubblici). Si parla molto di Manager nella gestione della cosa pubblica, ma, forse, sarebbe opportuno prendere ciò che ha funzionato e cercare di migliorarlo, anziché demolirlo.

La seconda considerazione

Il sistema di controllo non si limita alla verifica dell’andamento della gestione economico finanziaria, ma si attua anche sotto forma di controllo specifico sulla singola spesa, effettuato dai Consiglieri eletti, dai Revisori dei Conti, oltre che dai singoli iscritti in sede di Assemblea di approvazione del bilancio. Ne consegue che la pubblicazione in forma aggregata dei dati relativi alle spese realizza una corretta applicazione dei principi di trasparenza previsti dalla legge e che non occorre attenersi alle c.d. “linee guida” ANAC che richiedono ulteriori adempimenti.

La terza considerazione

Quello che volge al termine è stato un anno orribile. La pandemia ha letteralmente travolto il nostro Paese, tantissimi Colleghi e i loro familiari si sono ammalati e, purtroppo, alcuni ci hanno lasciati.
A loro va rivolto un affettuoso pensiero.
Ma questo anno sarà anche ricordato per i mille inestricabili “protocolli”, delle “linee guida”, “forti raccomandazioni”, “circolari”, “comunicazioni” provenienti dai tortuosi meandri del variegato mondo della Pubblica Amministrazione e che, a volte, sono stati utilizzati come “arma di distanziamento” contro l’utente o il professionista che aveva la necessità di interfacciarsi con un Pubblico Ufficio.

Ho l’impressione che ci si affidi ad un approccio meramente formalistico ai problemi, (l’ossessione tipica del nostro Paese per le “carte”: si parla di “protocolli” e non di tutela della salute; si parla di “linee guida” e non di lotta alla corruzione).
La sostanza, invece, ci chiederebbe di dare effettività e contenuto agli obiettivi della normativa sulla trasparenza e anticorruzione semplicemente individuando e punendo i corrotti e premiando i più capaci e i meritevoli.
Lascio agli altri la lettura avvincente delle “linee guida”, “protocolli” e “circolari”, io, per ora, mi tengo stretto “Il Castello” di Kafka.

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