Il processo tributario

di Antonio Damascelli (Avvocato in Bari – Presidente U.N.CA.T.)

La giurisdizione tributaria è contraddistinta da un’identità paradossale: il suo governo è, infatti, affidato ad un sistema amministrativo (D.Lgs. n. 545/92) che si colloca fuori del giusto processo regolato dall’art. 111 Cost.

Pur contenendo la rubrica del D.Lgs. 31 dicembre 1992 n. 546 le “Disposizioni sul processo tributario”, in realtà le “condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale” dettate dall’art. 111 Cost. sono prerequisiti incomprensibilmente estranei alla giurisdizione tributaria.

Sia chiaro, allorquando si denuncia il difetto di imparzialità non si vuol dire che i giudici siano schierati e non applichino la legge nella cornice dell’art. 101 comma 1 Cost.
Si vuol sostenere che il carattere onorario della magistratura tributaria, il suo reclutamento, la dipendenza del trattamento economico dal MEF che, sino all’entrata in funzione delle Agenzie fiscali il primo gennaio 2001, era parte del processo, ostano alla configurazione del processo tributario, luogo deputato all’esercizio della giurisdizione, nel solco del giusto processo.

Di questa anomalia, denunciata in tutte le sedi, sotto la spinta sostanzialmente unanime degli organismi istituzionali ed associativi del mondo delle professioni e dell’Accademia, testimoniata dalla presentazione di 9 disegni di legge alla Camera e di 8 disegni di legge al Senato a partire dal 2013, si è finalmente reso interprete il Governo, il quale ha istituito una Commissione interministeriale Giustizia-Economia, coordinata dal prof. Giacinto della Cananea, la quale il 30 giugno 2021 ha concluso i lavori dai quali sono nate due proposte, una maggioritaria e l’altra minoritaria.

La prima proposta, maggioritaria, prevede la modifica delle regole di accesso alla magistratura tributaria mediante concorso, idoneo a garantire la qualità della produzione.

“È appena il caso di evidenziare”, si legge nella relazione di maggioranza, “che la non sempre elevata qualità – tecnica e di merito – delle pronunce è una della cause del grande numero di ricorso pendenti dinanzi la Sezione tributaria della Cassazione: si deve prendere atto, in questa prospettiva, che la salvaguardia della funzione della Suprema Corte non può che passare attraverso una riduzione dell’afflusso della cause in sede di legittimità e che tale obiettivo è realizzabile solo attraverso la previsione di un giudice di merito specializzato e a tempo pieno”.

Opposta a questa visione “riformatrice” e “innovativa”, realistica, che si nutre delle previsioni specifiche interne all’impianto normativo del processo tributario, ma delle quali non è possibile in questa sede dare conto, v’è quella “conservatrice” della proposta di minoranza, tesa cioè a conservare lo status quo e ad introdurre correttivi dall’interno, lasciando sostanzialmente inalterata la struttura degli organi giurisdizionali di merito:

• introduzione dei limiti minimi e massimi per l’accesso;
• possesso della laurea magistrale in giurisprudenza o in economia per i non appartenenti agli ordini delle attuali quattro magistrature;
• accesso al secondo grado solo dopo otto anni di positivo esercizio della giurisdizione;
• previsione della creazione di una sezione delle Commissioni tributarie regionali funzionalmente dedicata a trattare le controversie superiori a 25mila euro ma composte esclusivamente da magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, oltre che da docenti universitari, avvocati e dottori commercialisti con iscrizione almeno quindicennale nei rispettivi albi.
  Questi ultimi magistrati dovrebbero svolgere le loro funzioni per un periodo temporale non inferiore a tre anni e non superiore a sei, conservando le progressioni di carriera.

È evidente che dalla figura del giudice professionale e a tempo pieno, assunto per concorso, questa seconda proposta è assai lontana, nella misura in cui, a prescindere da ogni altra considerazione, non illustra le ragioni per le quali una giurisdizione, che si occupa di fenomeni nevralgici per l’economia dei contribuenti, siano imprese o semplici cittadini, nonché per il recupero delle risorse finanziarie dello Stato, nell’ambito di principi costituzionalmente protetti (artt. 24 Cost. sul diritto di difesa e 53 Cost. sulla capacità contributiva e 2 in tema di solidarietà) non possa e non debba essere affidata ad una magistratura che garantisca la specializzazione, la terzietà e la parità delle armi nel processo.

Uncat ha fatto la sua parte individuando le linee di riforma della giustizia tributaria imperniate sui seguenti criteri:

1. Mantenimento della giurisdizione speciale tributaria articolata in Tribunali e Corti di appello, lasciando inalterata la funzione attuale della Corte Suprema di cassazione, in quanto simbolo di garanzia dell’unità del sistema di tutela giurisdizionale dei diritti del cittadino, a sensi dell’art. 111, comma 7 Cost. e R.D. n.12/41. Passaggio della giustizia tributaria dal MEF alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
2. Previsione del giudice monocratico in primo grado per le controversie di valore non superiore a cinquantamila euro, per quelle catastali, per i giudizi di ottemperanza e per le controversie di valore indeterminato o indeterminabile.
3. Previsione del giudice onorario in primo grado nelle controversie di competenza del giudice monocratico ma limitatamente a quelle non superiori a cinquemila euro.
4. Previsione della collegialità per tutte le cause in secondo grado.
5. Accesso alla magistratura tributaria mediante pubblico concorso ed obbligo del tirocinio.
6. Trattamento economico del giudice tributario corrispondente a quello previdenziale ed assistenziale, ferie, permessi e guarentigie proprie del giudice ordinario di prima nomina. Per i giudici onorari, il trattamento economico consiste in un’indennità fissa mensile stabilita dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
7. Previsione del limite di età per il collocamento in pensione a 70 anni.
8. Istituzione del Consiglio giudiziario.
9. Disciplina transitoria: il bando di concorso prevederà che i giudici onorari attualmente in servizio ed in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza o dell’abilitazione all’esercizio della professione di dottore commercialista conseguiranno, con precedenza rispetto agli altri aspiranti, le funzioni giudicanti mediante la sola valutazione dei titoli e la nomina avverrà secondo la graduatoria redatta in base ai titoli determinati per ciascuna delle funzioni con apposito Regolamento del Presidente del Consiglio dei Ministri.

Pensare ad una riforma della Giustizia tributaria che prescinda dall’accesso mediante concorso pubblico significa ignorare che la specializzazione del giudice, cioè la preparazione e l’inclinazione a quella materia, si realizzano solo partendo dall’inizio della carriera professionale, come accade in tutte le altre giurisdizioni. Pensare a situazioni tampone e di pronto soccorso, assegnazioni periodiche col rischio di perdere il necessario collegamento quotidiano con la legge, la prassi, la giurisprudenza interna e comunitaria, finisce per aggravare la malattia e perpetuarla.

Il punto non è solo scrivere bene la sentenza, previo attento ed approfondito esame degli atti, ma favorire l’approccio alla materia ed il suo possesso con la dotazione degli attributi culturali e di sapere tecnico che solo la specializzazione, il costante e cadenzato impegno e la vicinanza al diritto tributario garantiscono.

Il giusto processo

Anche sul piano del rapporto con le giurisdizioni sovranazionali il processo tributario sconta deficit di agibilità. Mi riferisco alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.

Alla Corte, come è noto, è possibile rivolgersi dopo che siano state tentate senza esito tutte le azioni previste dal nostro ordinamento; quindi, dopo la Cassazione potrebbe essere denunciata alla Corte europea la violazione delle norme della Convenzione imputabili allo Stato italiano per il tramite dell’Agenzia Entrate.

Secondo la Corte Europea, però, la Convenzione non si applica al nostro processo poiché non ha ad oggetto “diritti e doveri di carattere civile” o “accuse penali”, fatta eccezione per le liti sulle agevolazioni e quelle in tema di rimborso. Il che già reclama l’applicazione del giusto processo a quello tributario.

Il giusto processo è previsto dall’art. 6 della Convenzione e dall’art. 6 paragrafo 3 del Trattato sull’Unione Europea, secondo il quale i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione costituiscono principi generali dell’Unione Europea.
Per il “combinato disposto” dell’art. 6 Convenzione e dell’art. 111 Cost., se sono rispettati i precetti della terzietà e imparzialità del giudice, parità delle armi, rispetto del contraddittorio e ragionevole durata del processo, il processo può definirsi equo.

È opinione diffusa che, nonostante gli interventi normativi specifici intervenuti durante il corso del decreto legislativo 546/92 (ottemperanza e sospensiva in appello, ad esempio) quel deficit ancora permanga e in modo solido, nonostante le peculiarità dell’ordinamento sostanziale e la diffusa presenza delle presunzioni.
Si pensi al regime della prova, alle interconnessioni tra processo tributario e processo penale, alle preclusioni probatorie in caso di pregresse omissioni procedimentali e così via.

Abbiamo, dunque, una giustizia tributaria che soffre oltre che sul piano strutturale anche su quello funzionale e senza un fondamento logico e/o giuridico che non sia il favor fisci, quell’antico privilegio duro a morire, anzi sempre più corroborato da una legislazione infittita da plurime ed incalzanti disposizioni sanzionatorie, il cui spettro dovrebbe moralizzare i comportamenti individuali, inducendoli al pagamento spontaneo del tributo.

La Relazione annuale sul contenzioso 2020 svolta dal MEF – dal comunicato stampa del 15 giugno 2021 – presenta dei dati significativi, pur tenendo presente la peculiarità di quell’anno a causa della pandemia (le controversie complessivamente pervenute alle Commissioni tributarie, pari a 151.317, si sono ridotte del 20% a causa della sospensione delle attività).

Secondo i dati del MEF, il valore complessivo delle controversie pendenti è ammontato a circa 42,1 miliardi di euro. Il 62,8% di esse (pari a 216.868 unità) è in giacenza da meno di 2 anni, il 30,4% (pari a 104.936 unità) è in giacenza da un periodo compreso tra 2 e 5 anni e solo il 6,8% (pari a 23.491 unità) è in giacenza da più di 5 anni.

Il valore complessivo dei ricorsi presentati nel 2020 è stato pari a 17,1 miliardi di euro e il valore medio della singola controversia tributaria è stata pari a circa 113 mila euro.
Il raffronto con l’anno precedente ha registrato una riduzione percentuale del valore complessivo pari al 25,2% (-5,8 miliardi di euro).

I ricorsi di valore inferiore o uguale a 50 mila euro sono stati pari a circa l’83,8% in primo grado e al 72,0% in secondo grado, per valori corrispondenti rispettivamente a circa 685 e 323 milioni di euro.

Le controversie di valore superiore a 1 milione di euro in primo grado sono state pari solo all’1,3% dei ricorsi, mentre in secondo grado hanno rappresentato il 2,6% degli appelli; in termini di valore esse sono ammontate rispettivamente a 6,4 e 5,2 miliardi di euro.

Il valore complessivo delle controversie definite nel 2020 è stato di circa 15,8 miliardi di euro, mentre il valore medio della singola controversia decisa è stata pari a circa 111 mila euro.

Nel primo grado di giudizio, le definizioni relative ai ricorsi di valore inferiore o uguale a 50 mila euro hanno rappresentato l’84,0% del totale delle decisioni (per un ammontare di circa 575 milioni di euro), mentre quelle di valore superiore a 1 milione di euro solo l’1,2% (per un totale di circa 5,2 miliardi di euro).

Per quanto attiene le decisioni di secondo grado, quelle di valore inferiore o uguale a 50 mila euro hanno rappresentato il 72,1% del totale (per un totale di circa 318 milioni di euro), mentre le definizioni di valore superiore a 1 milione di euro riguardano solo il 2,3% (per un totale di circa 5,6 miliardi di euro).

Nel 2020, infine, la durata media del processo tributario nel primo grado di giudizio è stata di 631 giorni (pari a 1 anno e 9 mesi); il raffronto con il biennio precedente ha registrato un peggioramento di 23 giorni rispetto al 2019 e un miglioramento di 58 giorni rispetto al 2018; nel secondo grado di giudizio la durata media si è attestata a 1.055 giorni (pari a 2 anni e 11 mesi), con un peggioramento di 148 giorni rispetto al 2019 e di 198 giorni rispetto al 2018.

È fuor di luogo ritenere che questa mole di dati possa continuare ad essere gestita senza pensare a un giudice che se ne occupi stabilmente e con la professionalità che gli deve essere propria.

di Antonio Damascelli su Ora Legale NEWS

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