Criteri ambietali minimi

Criteri ambientali minimi

di Vincenzo Arbore (Cultore della materia di contratti e appalti nella P.A – Dipartimento scienze politiche Uniba Aldo Moro)

I C.A.M.

L’Europa insegue da tempo la strategia della sostenibilità applicata al settore degli appalti della pubblica amministrazione, rivolta all’economia circolare e all’analisi del ciclo di vita (LCA) di prodotti, servizi e lavori finalizzata a premiare le scelte secondo criteri ambientali, economici e sociali virtuosi.

In Italia, la politica di promozione della Comunità Europea sugli appalti verdi pubblici o Green Public Procurement (GPP), è stata recepita con una serie di decreti, a partire dal 2008.
Il Green Public Procurement o GPP, è definito dalla Commissione Europea, come “l’approccio in base al quale le Amministrazioni Pubbliche integrano i criteri ambientali in tutte le fasi del processo di acquisto, incoraggiando la diffusione di tecnologie ambientali e lo sviluppo di prodotti validi sotto il profilo ambientale, attraverso la ricerca e la scelta dei risultati e delle soluzioni che hanno il minore impatto possibile sull’ambiente lungo l’intero ciclo di vita”.

La Commissione Europea, con una serie di provvedimenti ad hoc, ha prima incoraggiato gli Stati membri a dotarsi di piani d’azione accessibili al pubblico per l’integrazione delle esigenze ambientali negli appalti pubblici e, successivamente, ha emanato Linee Guida specifiche per la redazione dei Piani d’Azione Nazionali sul GPP.

La Commissione Europea, nella Comunicazione 2003/302 sulla Politica Integrata dei Prodotti – Sviluppare il concetto di “ciclo di vita ambientale”, ha fissato l’obiettivo di incoraggiare “gli Stati membri a dotarsi di piani d’azione accessibili al pubblico per l’integrazione delle esigenze ambientali negli appalti pubblici”.

L’adozione italiana del GPP entra nel vivo con l’approvazione del decreto interministeriale del 11 aprile 2008 (G.U. n. 107 dell’8 maggio 2008), che ha stabilito la messa a punto del Piano Nazionale d’Azione (PAN) per il Green Public Procurement.
Il PAN GPP è un piano d’azione, per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione, predisposto dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare- di concerto con i Ministri dell’Economia e Finanze e dello Sviluppo Economico.
Il PAN GPP fornisce un quadro generale sul Green Public Procurement, definisce degli obiettivi nazionali, identifica le categorie di beni, servizi e lavori di intervento prioritarie per gli impatti ambientali e i volumi di spesa sulle quali definire i ‘Criteri Ambientali Minimi’ (CAM).

I Criteri Ambientali Minimi (CAM) sono i requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il ciclo di vita, tenuto conto della disponibilità di mercato.
I CAM sono definiti nell’ambito di quanto stabilito dal Piano per la sostenibilità ambientale dei consumi del settore della pubblica amministrazione e sono adottati con Decreto del Ministro dell’Ambiente della Tutela del Territorio e del mare. La loro applicazione sistematica ed omogenea consente di diffondere le tecnologie ambientali e i prodotti ambientalmente preferibili e produce un effetto leva sul mercato, inducendo gli operatori economici meno virtuosi ad adeguarsi alle nuove richieste della pubblica amministrazione. (www.minambiente.it).

Di fatto, tali criteri costituiscono i requisiti ambientali elaborati per le fasi di cui si compone il procedimento di acquisto e con lo scopo di identificare, considerate le condizioni e la disponibilità del mercato, il bene, il servizio o il progetto che meglio soddisfa il profilo ambientale lungo l’intero ciclo di vita.
Infatti, l’applicazione eterogenea, costante e metodica di queste condizioni permette lo sviluppo e la diffusione di beni e tecnologie ambientali con la conseguenza di far leva sul mercato, spronando anche gli operatori economici meno virtuosi a conformarsi alle prescrizioni dell’ente pubblico appaltante. L’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi esercita in sostanza un’influenza sul lato della domanda, favorendo una diffusione di beni e prodotti realizzati sulla base dell’analisi dell’intero ciclo di vita del processo produttivo.

La Pubblica Amministrazione, adottando nei propri procedimenti di acquisto i Criteri Ambientali Minimi, garantisce la qualità green dei suoi procedimenti d’acquisto e la relativa sostenibilità ambientale. Tutto ciò, deve essere sottolineato, grazie alla previsione dell’obbligo di adozione dei Criteri Ambientali Minimi introdotto con il nuovo Codice dei contratti pubblici.

In Italia, l’efficacia dei CAM è stata assicurata grazie all’art. 18 della Legge 28 dicembre 2015 n.221 e, successivamente, all’art. 34 recante “Criteri di sostenibilità energetica e ambientale” del D.lgs. 50/2016 “Codice degli appalti” (modificato dal D.lgs 56/2017), definendo che le stazioni appaltanti nell’acquisto di beni, lavori e servizi rientranti nelle categorie individuate dal PAN GPP sono obbligate ad inserire nei bandi – a prescindere dal valore dell’importo – le specifiche tecniche e le clausole contrattuali individuate dai CAM.
Il Codice dei Contratti Pubblici prevede dunque l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire, nella documentazione progettuale e di gara, quanto meno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei CAM. Obbligo, questo, che si estende a tutti gli appalti, indipendentemente dal loro importo!

Questo obbligo garantisce che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari” e nel diffondere l’occupazione “verde”. Oltre alla valorizzazione della qualità ambientale e al rispetto dei criteri sociali, l’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi risponde anche all’esigenza della Pubblica amministrazione di razionalizzare i propri consumi, riducendone ove possibile la spesa. (www.minambiente.it).

I CAM, dunque, sono indirizzati ciascuno verso una specifica categoria merceologica di riferimento, ma presentano una struttura di base comune. Per ogni categoria vengono poi riportate le normative di riferimento ambientale, vengono fornite tutte le indicazioni sulle procedure di esecuzione delle gare di appalto e descritto l’approccio da seguire per la definizione di ciascun criterio ambientale minimo.

La sezione dedicata alla procedura di gara interessa la modalità di selezione dei candidati (designando i requisiti di qualificazione utili a verificare le capacità tecniche del candidato e tali da garantire l’esecuzione dell’appalto nel totale rispetto dell’ambiente), le specifiche tecniche (ovvero gli standard minimi di prodotto così come disposto dal d.lgs. n.50/2016), i criteri premianti (requisiti finalizzati alla selezione di prodotti o servizi con prestazioni ambientali superiori a quelle definite dalle specifiche tecniche, per tale motivo premiate con un punteggio migliore), le clausole contrattuali (indicazioni fornite per garantire una migliore esecuzione dell’appalto sotto il profilo della sostenibilità ambientale). Ogni CAM, inoltre, include un disciplinare per le verifiche nel quale vengono fornite indicazioni per dimostrare la conformità ai requisiti prescritti. (https://www.ingenio-web.it).

LA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO, SEZ 5 DEL 03 FEBBRAIO 2021, N.972

L’applicazione obbligatoria dei CAM, nello specifico per gli appalti concernenti l’acquisto di servizi per edifici della PA, è stata oggetto nella sentenza del Consiglio di Stato, Sez 5^ del 03 febbraio 2021, n.972.
La summa decisio giurisprudenziale ha stabilito che la stazione appaltante non solo è obbligata in linea generale a perseguire gli obiettivi di sostenibilità ambientale, attraverso l’obbligo di applicazione dei criteri ambientali minimi ex art. 34 del Codice dei Contratti Pubblici, ma deve procedere secondo le modalità ed i criteri minimi che il decreto ministeriale (D.M.) 7 marzo 2012 prevede con riguardo a ciascun tipo contrattuale ivi contemplato.

Il D.M. 7 marzo 2012 nel dettare i criteri ambientali minimi da inserire nei bandi di gara della Pubblica Amministrazione per l’acquisto di servizi energetici per gli edifici – da una parte servizio di illuminazione e forza motrice e dall’altra servizio di riscaldamento/raffrescamento – ha anche introdotto una summa divisio tra criteri applicabili, distinguendo un “caso A”, allorquando “La stazione appaltante pubblica non dispone di dati e informazioni, sugli impianti e gli edifici che utilizzano, sufficienti a stabilirne la conformità alle leggi vigenti ed i livelli di prestazione energetica ed a consentire la valutazione tecnico-economica di interventi di riduzione dei consumi di energia e più in generale degli impatti ambientali” ed un “caso B”, allorquando “La stazione appaltante pubblica dispone già di diagnosi e certificazioni energetiche degli impianti e degli edifici e la procedura d’appalto è finalizzata a stipulare un contratto servizio energia o un contratto servizio energia plus”.

Sempre il D.M. precisa ancora che nella fattispecie di cui al caso “A” il servizio comprende la fornitura dei beni e l’esecuzione dei lavori necessari per:
I – l’esercizio e manutenzione degli impianti;
II – la progettazione e realizzazione di interventi su impianti ed edifici
mentre nella fattispecie di cui caso “B” il servizio comprende la fornitura dei beni e l’esecuzione dei lavori necessari, a partire da certificazione e diagnosi energetiche di impianti ed edifici precedentemente realizzate, per:
I) l’esercizio e la manutenzione degli impianti;
II), la progettazione e realizzazione di interventi su impianti ed edifici.

Non può sfuggire che le fattispecie (A e B) individuate dal più volte citato d.m. 7 marzo 2012 si differenziano quantitativamente e qualitativamente tra di loro e di tanto il predetto decreto dà puntualmente conto allorquando nella disciplina del caso A sottolinea che le attività comprese nel servizio “sono propedeutiche alla successiva realizzazione di interventi di riqualificazione ambientale degli impianti e degli edifici rispetto alle esigenze del riscaldamento/raffrescamento” ed in quella del caso B inserisce tra le attività comprese nel servizio “ove mancante, redazione e realizzazione di progetto esecutivo di interventi di riqualificazione energetico – ambientale degli impianti e degli edifici, conformemente a quanto previsto nel “contratto servizio energia” o nel “contratto servizio energia Plus”, con l’obiettivo di ridurne il più possibile gli impatti ambientali ed in particolare il consumo di energia da fonti non rinnovabili, in un’ottica di ciclo vita”.

Tale diversità si riversa necessariamente anche sui presupposti della gara da indire, sulla documentazione da porre a base della stessa e sugli obblighi informativi posti a carico della stazione appaltante per consentire un confronto effettivamente concorrenziale attraverso la concreta ed effettiva possibilità per gli operatori economici di formulare un’offerta completa, adeguata e consapevole.

Possiamo affermare che l’amministrazione può (e anzi deve) sicuramente individuare le proprie necessità, attraverso una corretta e approfondita istruttoria, ma non può né decidere autonomamente se perseguire gli obiettivi di compatibilità ambientale, né le modalità attraverso cui perseguirla, ciò essendo stato stabilito direttamente proprio dal decreto ministeriale più volte citato: le diversità dei modelli non ammettono a monte la possibilità per l’amministrazione appaltante di procedere alla formulazione di una lex specialis per l’affidamento di servizi energetici per edifici della PA, contenente elementi (criteri) dell’una e elementi (criteri) dell’altra, in quando si determinerebbe una palese violazione del principio di legalità dell’azione amministrativa derivante dalla sovrapposizione dei due modelli.

Rientra invece nella discrezionalità dell’ente l’individuazione della durata del contratto, durata la cui previsione (non inferiore ad un triennio) deve essere in ogni caso coerente con le esigenze individuate e con i criteri ambientali minimi concretamente applicabili e contiene anche una dettagliata definizione del sistema di selezione dei candidati, delle specifiche premianti e delle condizioni di esecuzione/clausole del rapporto contrattuale.

Le due fattispecie alternative delineate (A o B) nel D.M., quindi, non rappresentano soltanto due modelli ideali di modalità di perseguimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale, ma anche i due soli esempi concreti che le amministrazioni appaltanti devono utilizzare: infatti le stazioni appaltanti che intendono appaltare con un’unica gara sia il servizio di illuminazione/Forza Motrice sia quello di riscaldamento/raffrescamento non devono fare altro che utilizzare contemporaneamente sia i criteri ambientali minimi contenuti nella scheda relativa ad un servizio sia quelli contenuti nella scheda relativa all’altro.

IL GREEN DEAL

L’obbligatorietà dei Cam negli appalti pubblici e il conseguente perseguimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale si incastrano in un contesto più ampio di impegno ad affrontare i problemi legati al clima e all’ambiente e di applicare una nuova strategia di crescita volta a trasformare l’UE in una società a impatto climatico zero, giusta e prospera, dotata di un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva.
Il Green Deal europeo è la risposta a queste sfide. Letteralmente, il significato di Green New Deal è quello di nuovo patto verde; si tratta di una nuova strategia di crescita mirata a trasformare l’UE in una società giusta e prospera, dotata di un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva che nel 2050 non genererà emissioni nette di gas a effetto serra e in cui la crescita economica sarà dissociata dall’uso delle risorse. (https://eur-lex.europa.eu).

Il Green Deal, per l’Europa, è “il momento dell’: così la presidentessa della Commissione europea, Ursula von der Leyen, l’11 dicembre 2019, ha annunciando il primo atto formale del collegio dei commissari che riguarda, come promesso nel discorso di insediamento, il tema ambientale e la lotta ai cambiamenti climatici. “Il nostro obiettivo è riconciliare l’economia con il nostro pianeta, tagliare emissioni ma creare occupazione e rafforzare l’innovazione”, ha detto parlando della “nuova strategia di crescita Ue che dà più di quello che toglie” e che vuole rendere l’Ue “capofila” nell’economia pulita. (www.ilfattoquotidiano.it/)
Il Green Deal europeo dovrebbe diventare il segno distintivo dell’Europa“, sottolinea la Presidente, “al centro di ciò c’è il nostro impegno a diventare il primo continente neutro dal punto di vista climatico. Richiederà ambizione collettiva, leadership politica e una giusta transizione per i più colpiti” (www.carbonsink.it/).

Il Green Deal europeo prevede serie di macro-azioni contenenti strategie per tutti i settori dell’economia, in particolare i trasporti, l’energia, l’agricoltura, l’edilizia e settori industriali quali l’acciaio, il cemento, le TIC, i prodotti tessili e le sostanze chimiche, volto a promuovere l’uso efficiente delle risorse passando a un’economia pulita e circolare e a ripristinare la biodiversità e ridurre l’inquinamento. L’obiettivo dell’esecutivo europeo è rendere il Vecchio continente il primo climaticamente neutro entro il 2050, azzerando per quella data le emissioni nette di CO2. Nelle parole della Commissione: diventare “leader mondiale” nella lotta al cambiamento climatico!

Nel Green Deal, la Commissione europea fa esplicitamente riferimento agli acquisti verdi stabilendo che le autorità pubbliche, comprese le istituzioni dell’UE, devono dare l’esempio, assicurandosi che i loro appalti si basino sulla applicazione di criteri ecologici. Essa ha definito il piano di investimenti per un’Europa sostenibile (Comunicazione n. 21 del 14 gennaio 2020): almeno 1.000 miliardi di euro in investimenti e progetti di ricerca e innovazione che affrontino la crisi climatica e contribuiscano a proteggere gli ecosistemi e la biodiversità peculiari in Europa.

Anche all’interno di questo documento si parla dell’importanza del GPP: la Commissione proporrà criteri o obiettivi verdi obbligatori minimi per gli appalti pubblici nella normativa sulle iniziative settoriali, sui finanziamenti UE o su prodotti specifici. Questi criteri minimi stabiliranno di fatto una definizione comune degli “acquisti verdi”, permettendo di raccogliere dati comparabili dagli acquirenti pubblici e ponendo le basi per valutare l’impatto degli appalti pubblici verdi. Si incoraggeranno le autorità pubbliche di tutta Europa a integrare i criteri verdi e a utilizzare i marchi ecologici nelle gare di appalto. (https://punto3.it/).

Tutti i Paesi dell’Unione Europea saranno coinvolti in questa rivoluzione verde. Il significato del Green New Deal, infatti, è iniziare un cammino comunitario verse le emissioni zero. Il Green new deal europeo avrà un ruolo importante nel piano di rilancio italiano nel post Covid. La ripartenza dell’Italia deve essere green! Infatti, è stato istituito il Fondo Green New Deal, che potrà godere di una dotazione di bilancio complessiva di circa 4,2 miliardi per il periodo 2020-2023 (www.lumi4innovation.it).

L’obiettivo dell’Italia è aumentare la competitività e la resilienza dei sistemi produttivi a shock ambientali e di salute, perseguendo con fermezza politiche di contrasto ai cambiamenti climatici finalizzate a conseguire una maggiore sostenibilità ambientale e sociale, a promuovere forme di economia circolare e a favorire la transizione ecologica.

Ci sono importati novità di rilievo nella bozza del disegno di legge del Governo in materia di Green new deal:l’Ecobonus sale dal 65% all’80% – fino al 31 dicembre 2021 – nel caso in cui la riduzione dei consumi energetici sia contabilizzata e assicurata da calcoli realizzati dall’Enea (Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile) (http://www.gdc.ancitel.it/); nel Codice dei contratti vengono inseriti tra le cause di esclusione dagli appalti – articolo 80 D. Lgs. 50/2016 – i delitti contro l’ambiente.
Tra le misure più evidenti, infatti, c’è quella che impatta direttamente sugli appalti attraverso una modifica del codice, allungando il numero delle cause di esclusione per le gare pubbliche: il riferimento è appunto a tutti i reati ambientali che vanno dall’inquinamento ambientale al disastro ambientale, dai delitti colposi contro l’ambiente, all’impedimento del controllo, dall’omessa bonifica all’attività organizzata finalizzata al traffico illecito di rifiuti.

Un altro passo in avanti verso il coordinamento delle politiche nazionali per la transizione ecologica e la relativa programmazione dettata dal Green New deal europeo è l’istituzione di un nuovo dicastero all’interno del neo Governo Draghi, il Ministero della Transizione ecologica (MITE) guidato da Roberto Cingolani, che sostituisce il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare ed assorbe alcune direzioni del Ministero dello Sviluppo economico.

Il Consiglio dei Ministri ha istituito anche il Comitato interministeriale per la transizione ecologica (CITE), ente che avrà il compito di coordinare le politiche nazionali per la transizione ecologica e la relativa programmazione. Il comitato dovrà approvare il Piano per la transizione ecologica, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni dei Ministeri.
L’obiettivo è coordinare le politiche in materia di mobilità sostenibile, contrasto al dissesto idrogeologico e al consumo del suolo, risorse idriche e relative infrastrutture, qualità dell’aria ed economia circolare, individuando le azioni, le misure, le fonti di finanziamento, il relativo cronoprogramma, nonché le amministrazioni competenti all’attuazione delle singole misure (www.rinnovabili.it).

La montagna di denaro che richiama e il vincolo di legge tra gli Stati, fa subito capire che il Green Deal non è il nome di un qualunque piano di investimenti per soli esperti di “eurocratese”, non è neppure uno slogan ecologista, ma è una teoria, un sistema di trasformazione economica, etica e sociale, che guarda oltre la crisi del sistema economico capitalistico verso un nuovo modello di vita.
È un programma destinato a cambiare irreversibilmente la vita di 500milioni di cittadini europei.

Lo sguardo alla cura del pianeta, sebbene affetto da un leggero strabismo verso gli interessi finanziari, appare comunque una necessità, anche per realizzare quello “sviluppo sostenibile”, voluto dall’Agenda 2030 dell’Onu di cui il nostro Green Deal è parte integrante. Infatti la strategia europea, non guarda solo alla transizione industriale dal carbone al digitale, ma punta anche alla razionalizzazione della produzione, al cambiamento degli stili di vita e dei modelli di consumo.

Implementando l’economia circolare, il piano della Commissione europea promuove il riutilizzo dei beni materiali prima del loro riciclo. Il consumatore ha un “diritto ad aggiustare” le cose che usa, e le imprese dovranno offrire prodotti “riutilizzabili, durevoli riparabili”.
Il noleggio e la condivisione di beni e servizi saranno preferiti all’acquisto, e andrà contrastata l’obsolescenza programmata dei dispositivi elettronici. Nel ciclo virtuoso, il riutilizzo dei beni contribuirà a ridurre i rifiuti, che in ogni caso dovranno essere recuperati nel loro valore economico, cessando l’esportazione al di fuori dell’Unione.

Non poteva mancare un piano per la trasformazione dei trasporti, favorendo quelli su rotaia, marittimi, fluviali o l’utilizzo di veicoli elettrici.
Gli Stati membri dovranno in questi anni favorire “un’ondata di ristrutturazioni di edifici pubblici e privati ecocompatibili”.
Anche l’agricoltura, causa di inquinamento dell’acqua, della perdita di biodiversità, di consumo eccessivo di risorse naturali, verrà ripensata secondo la strategia “dal produttore al consumatore”, e verso l’abbattimento nell’uso di pesticidi, fertilizzanti e antibiotici.
Che la “Nuova rivoluzione industriale” abbia inizio!

Image credit: ejaugsburg da Pixabay

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