Le best practices nel sistema giudiziario

di Riccardo Greco (Presidente del Tribunale per i minorenni di Bari)

Le buone pratiche definiscono un concetto diretto a governare l’efficientamento dei processi della pubblica amministrazione.
Si tratta di prassi virtuose che, attraverso la ripetibilità dell’azione, vengono a configurare protocolli operativi, utili ad essere diffusi ad altri contesti.
In questo senso, la sperimentazione localistica o settoriale, viene a strutturarsi in un modello replicabile ed espandibile ad ogni altra situazione corrispondente, uniformando la risposta dell’amministrazione rispetto a soluzioni simili e omogenee.

Con la finalità di ridurre i tempi di attesa e di conseguire una definizione dei casi dubbi che sia migliorativa dell’intervento complessivo.
Poichè le buone prassi traggono evidenza dal dato esperenziale, non se ne possono rappresentare i contenuti con una formulazione anticipata, e di fatto, la sperimentazione si rivela virtuosa solo nel momento conclusivo dell’azione amministrativa, diventando prassi quando ripetuta con esiti positivi.

Tuttavia, la proposizione di un modello abbisogna di una preventiva impostazione che definisca l’approccio organizzativo degli uffici, sia mediante l’individuazione di aree di intervento,sia mediante la strutturazione di una rete di comunicazione e di diffusione delle attività.

In sede internazionale, ad esempio, le Nazioni Unite, attraverso il Programma per gli insediamenti umani, hanno da tempo creato un data base di azioni amministrative per la sostenibilità della convivenza umana e dell’utilizzo delle risorse mondiali.

Mentre con più aderenza alla materia della Giustizia, in sede Europea la diffusione di buone prassi costituisce oggetto di osservazione della Commissione per l’efficienza della Giustizia, la quale è stata istituita in seno al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa al fine di migliorare la risposta giudiziaria nei paesi dell’Unione, e di rendere più visibile e trasparente il risultato di efficienza del sistema rispetto alla considerazione dell’utenza.

In effetti, se pure le best practices non siano prerogative di un determinato ramo di amministrazione pubblica, è stata l’area della Giustizia a perseguire con maggior impegno la formulazione di modelli operativi definibili come virtuosi.

Particolarmente in Italia, il sistema giudiziario è stato investito con forza dal bisogno di prassi efficaci, dovendo constatarsi l’indifferibile necessità di recuperare la fiducia della società nel suo complesso e non di meno quella dei più diretti interessati, quali sono le parti processuali o i professionisti legali, minata da pluriennali ritardi nelle risposte di Giustizia.

In via generale, le scelte di più penetrante impegno di politica giudiziaria si sono rivolte alla informatizzazione delle procedure, con importanti investimenti nell’hardware in dotazione degli uffici e nella creazione di sistemi informatici di gestione delle attività giudiziarie.

Il processo civile telematico (PCT) è da un po’ di tempo una realtà che ha migliorato e accelerato l’acquisizione degli atti processuali mediante un’implementazione aperta agli attori, interni ed esterni all’organizzazione giudiziaria, e presto verrà dato avvio al processo penale telematico (PPT).

Le buone prassi si inseriscono in questa visione generale, quali singole iniziative ideate in sede locale.
Esse derivano dal confronto degli operatori mediante la pluralità dei contributi di idee, di organizzazione e di lavoro, che generano soluzioni concrete migliorative del servizio.

Non c’è la proposizione gerarchica di una determinata azione amministrativa, e piuttosto gli organi centrali mantengono una funzione di coordinamento e di diffusione solo successiva con la selezione delle pratiche effettivamente virtuose all’esito della validazione dei risultati.

In materia di Giustizia, l’incentivazione della formazione di prassi locali e del loro uso virtuoso, ha trovato i suoi promotori più convinti in entrambi i soggetti dell’organizzazione giudiziaria, e cioè il Ministero della Giustizia, organo proprio della politica giudiziaria, e il Consiglio Superiore della Magistratura, titolare della funzione di autogoverno dell’ordine giudiziario.

Il primo ha preceduto, l’altro ha seguito nell’attivazione di buone prassi come via comprimaria dell’innovazione dei metodi amministrivi e del cambiamento organizzativo, ma è stato poi il CSM a impartire una cornice più definita e propositiva per la trasformazione in modelli operativi delle più diverse prassi localistiche, mediante un’attività di validazione, di catalogazione e di diffusione della conoscenza, capace di permeare il sistema.

Il Ministero della Giustizia ha proceduto in azione sinergica con il corrispondente Dicastero del Lavoro, il Dipartimento della Funzione Pubblica e le autonomie locali (Regioni e Province autonome) nel contesto del PON Governance 2007–2013, a un’azione di monitoraggio e valutazione degli uffici giudiziari che ha dato luogo al Progetto DBP (Diffusione delle Best Practices negli Uffici giudiziari italiani), secondo un input tratto dall’originale esperienza degli uffici giudiziari di Bolzano.

I contenuti del progetto si sono rivolti a un’introspezione conoscitiva, ponendo i singoli uffici giudiziari nella condizione di “guardarsi dentro”, mediante una considerazione delle attività e dei processi operativi che quelle generano, messe a confronto con le risorse disponibili e le modalità con cui ottimizzarne l’utilizzo.

Il risultato, conseguito attraverso dinamiche migliorative dei modelli di funzionamento e di innovazioni anche pratiche (si pensi alla più semplice delle soluzioni, come la canalizzazione del flusso degli ingressi mediante totem o pannelli direzionali, a quelle a contenuto più organizzativo con la costituzione di team di front office per il primo contatto con l’utenza non professionale) ha riguardato nondimeno la pubblicazione di documenti valutativi e di previsione programmatica, con funzione ponderale del rapporto fra i costi e i benefici collettivi.

Gli uffici interessati hanno introdotto una carta dei servizi e si sono dotati così del c.d. bilancio sociale, per esprimere, con un atto di sintesi del differenziale fra le risorse impiegate e risultati ottenuti, il percorso di efficientamento verso una Giustizia a misura delle persone e adeguata alla realtà di contesto.

La certificazione ISO, conseguita da alcuni degli uffici giudiziari interessati dal progetto, ha costituito verifica della rispondenza del modello organizzativo adottato ai criteri di adeguatezza perseguiti.

Quanto al Consiglio Superiore, invece, l’azione ha percorso una strada sostanzialmente diversa, diretta a incentivare la collaborazione degli attori della giurisdizione verso innovazioni che procedano dal basso e dalla concreta operatività degli uffici.

Il CSM, con i suoi atti deliberativi, ha dato impianto scientifico alle pratiche di esperienza, guidandole nelle aree ritenute di maggior interesse per la fruttuosità dei risultati e assicurando la generalizzazione degli esiti migliorativi, oggetto di preventiva validazione.

L’analisi parte dalla considerazione della permanente carenza di risorse, sia materiali che umane, e riaffermando la funzione ausiliatrice delle buone prassi, certo non sostitutive degli investimenti di settore, le individua come fonte di innovazione e di miglioramento del servizio, riconoscendo loro la capacità di ottimizzare la gestione delle risorse stesse.

La condizione di sofferenza del settore Giustizia, causata da una perdurante sottostima degli investimenti, può essere in effetti contrastata da processi innovativi che si ergano a metodo di utilizzazione efficiente, sia mediante un più mirato indirizzo organizzativo da parte dei dirigenti, sia in funzione di collaborazione sociale, mediante il ricorso alla società civile e all’impegno degli altri attori della giurisdizione (ordini professionali, ma anche Università, associazioni e terzo settore).

Sul piano organizzativo, la legislazione primaria e quella regolamentare del CSM, si sono rivolte a strutturare forme di programmazione dell’attività, demandando ai dirigenti la individuazione di un piano strategico per l’ottimizzazione dei risultati in termini di smaltimento dell’arretrato e di apporto qualitativo all’azione giudiziaria, anche secondo logiche di priorità degli affari da trattare.

Sono stati previsti due documenti programmatici, il DOG (Documento organizzativo generale) con durata triennale, e il programma di gestione, riferito esclusivamente al settore civile, che, inserendosi nel primo, ha invece durata annuale.
Entrambi sono strumenti di pianificazione e di controllo dei risultati, destinati alla distribuzione delle risorse, alla previsione di obiettivi di quantità e qualità, e al riscontro successivo del raggiungimento delle performance preventivate.

La valutazione dei dirigenti è ancorata al rapporto programmazione– rendicontazione, per cui costituisce un obiettivo fondamentale del lavoro dirigenziale.
E, a risorse date, il valore aggiunto che può migliorare le performance, risulta essere soltanto una metodologia innovativa di impiego degli strumenti disponibili; di modo che l’inserimento di prassi virtuose che tendano al migliore impiego del lavoro del magistrati e del personale amministrativo, come pure all’utilizzo efficiente dei beni strumentali, finisce per essere la variabile unica che consente il progresso dei risultati complessivi.

In modo complementare alle innovazioni organizzative, le buone pratiche si rivolgono al più esteso contesto sociale di riferimento, per trovare all’esterno risorse e nuovi apporti (ideali e materiali) finalizzati al raggiungimento di risultati di qualità amministrativa.

L’ufficio giudiziario si apre alla partecipazione virtuosa degli altri attori della giurisdizione, oppure coinvolge i centri esponenziali del governo locale o della cultura e della società civile.

A questo fine si sono venuti diffondendo strumenti di consenso e di corresponsabilizzazione, i quali, in ragione degli impegni che le parti assumono, sono stati diversamente denominati come convenzioni o protocolli.

Questi ultimi sono rivolti per lo più alla formalizzazione di soluzioni procedurali comuni da parte degli operatori del diritto (si pensi ai protocolli di udienza per disciplinare le chiamate delle cause e la partecipazione dei difensori, e contingentare i tempi del processo), mentre le prime tendono a introdurre determinate responsabilità di azione, stabilendo anche apporti latu sensu economici (si pensi al finanziamento di software gestionali, alla messa a disposizione di personale di collaborazione esecutiva, all’aggiornamento di hardware e di altri beni strumentali obsoleti, alla catalogazione e acquisizione informatica di atti e di dati).

Si tratta, come è evidente, di una molteplicità di interventi, molto caratterizzata dai bisogni specifici dei luoghi dove si promuovono le idee e si attivano le risorse, fissandole negli accordi, ma la forza propositiva di questi si erge ad esempio per gli altri contesti, innescando processi emulativi tendenti alla generalizzazione delle pratiche effettivamente utili.

Il CSM riconosce la meritevolezza dell’autonomia propositiva degli uffici periferici come fattore di incentivazione e di innovazione dei procedimenti; ha inteso tuttavia, porre ordine ad un’indeterminabile serie di soluzioni particolari, sia indicando aree di maggiore interesse, sia proponendosi la validazione del dato esperenziale localistico prima della sua diffusione.

Al compito di raccolta e di verifica della qualità delle prassi è stata delegata la STO, Struttura tecnica per l’organizzazione, che è un’emanazione operativa del CSM, composta da un nucleo di magistrati che hanno approfondito le conoscenze informatiche e le tematiche organizzative, e che nello specifico hanno verificato le prassi comunicate al Consiglio, stilandone un elenco di quelle meritevoli di riproposizione più generale.

Quante alle aree di intervento, la previsione regolamentare consiliare (delibera 17 giugno 2015 con integrazioni e modifiche del 23 luglio 2015) ne ha enucleate 7, le quali spaziano dal flusso telematico dei dati con soggetti abilitati, ai modelli organizzativi di lavoro, alla creazione di banche dati, per comprendere l’interazione con l’utenza indifferenziata dei fruitori del servizio Giustizia, e la collaborazione di quella professionale, come pure la formazione di una cultura comune organizzativa e interpretativa da parte dei diversi soggetti della giurisdizione, e non di meno anche il raggiungimento di vantaggi economici nell’ottimizzazione delle risorse materiali.

L’elenco del CSM dunque enumera:

a) prassi relative al flusso telematico di dati (id est, accesso da remoto ai registri di cancelleria e agli atti del giudice e dei suoi ausiliari e delle parti; trasferimento di atti in formato digitale tra uffici inquirenti e giudicanti e tra uffici di primo e secondo grado);

b) prassi volte a incidere sull’organizzazione quotidiana del lavoro dei magistrati e sulla sua “intelligenza” (impiego di stagisti, eliminazione delle duplicazioni di lavoro tra uffici inquirenti e giudicanti, monitoraggio e governo dei flussi di lavoro a livello di sezione o di ufficio);

c) prassi rivolte a creare banche dati locali (banche di giurisprudenza, banche dati investigativi);

d) prassi volte a migliorare i rapporti con l’utenza non professionale (sito dell’ufficio, carta dei servizi, bilancio di rendicontazione sociale, U.r.p.);

e) prassi orientate all’abbattimento di specifiche aree di pendenza dell’ufficio e comunque orientate al controllo di gestione secondo scelte di priorità predefinite e pubbliche (programmi di lavoro, gestione del rischio di prescrizione penale);

f ) prassi rivolte a sviluppare l’adozione di soluzioni organizzative e interpretative condivise con l’Avvocatura (protocolli d’udienza);

g) prassi rivolte all’adozione di risparmi gestionali o al miglioramento di procedure amministrative e contrattuali per la fornitura all’ufficio di servizi funzionali allo svolgimento dell’attività giurisdizionale (incarichi alle ditte di intercettazioni telefoniche, incarichi relativi alle pubblicazioni di annunci per conto degli uffici dell’esecuzione o dei fallimenti).

L’ampiezza delle aree in sè e il numero di quelle individuate dal Consiglio, sono tali che i margini di intervento in sede locale continuano a rimanere ampi, per dare sfogo all’inventiva e all’operosa collaborazione dei territori.

La volontà è tuttavia quella di conseguire un plafond esperenziale comune e la concentrazione degli interventi in settori preindividuati, facilita l’esportabilità della sperimentazione.

I servizi della Giustizia non possono che tendere a una sostanziale uniformità, generalizzata in modo che la variabile dell’ideazione localistica non superi una soglia di comune adeguatezza.
A questo presidia la validazione da parte del CSM e la catalogazione operata dalla STO, seguendo il concetto per cui l’esempio, e l’insita competizione di risultato, sia fattore di promozione e di parificazione di efficienza.

Le prassi validate, sono inserite in un elenco ufficiale consultabile sul portale del Consiglio Superiore, dove si trova un apposito link (https://www.csm.it/web/csm-internet/struttura-tecnica-per-l-organizzazione/resoconti-annuali); spetta poi alla utilizzazione individualizzata seguire l’esito di quelle che, davvero, attraverso la diuturna applicazione, meritano l’appellativo di virtuose.

Articolo tratto dal volume “Etica, legalità ed efficienza nella Pubblica Amministrazione”, (curatori Nunzio Angiola – Giuseppe Mongelli – Enzo Varricchio, ed. Aracne, Roma, 2018)

Etica, legalità ed efficienza nella pubblica amministrazione

Pic: analogicus da Pixabay