corte dei conti e ragioneria generale dello stato, una collaborazione storica

Corte dei conti e Ragioneria Generale dello Stato, una collaborazione storica

di Aurelio Laino (Consigliere della Corte dei conti Puglia)

La celebrazione del 150° anno dall’istituzione della RGS rappresenta lo spunto per alcuni cenni storico-comparativistici tra due fondamentali pilastri del controllo finanziario in Italia: la Corte dei conti e la suddetta Ragioneria, per l’appunto.
Ciò parte dalla constatazione che, solo sette anni fa, si è tenuta analoga celebrazione riguardante la magistratura contabile, sicchè ben può dirsi che i due istituti abbiano condiviso sinergicamente gran parte di un medesimo percorso storico-politico e amministrativo.

La Corte dei conti della Repubblica italiana deriva dalla Camera dei conti istituita nel 1351 da Amedeo VI di Savoia.
La Camera, cui erano sottoposti coloro che avevano maneggio di denaro pubblico, si presentava come una magistratura esterna che svolgeva il suo controllo in forma giurisdizionale su controversie concernenti il fisco e il patrimonio ducale, la contabilità dei pubblici ufficiali e quella riguardante l’esazione delle entrate tributarie e patrimoniali.

Nel 1577, dopo l’occupazione francese, Emanuele Filiberto istituì a Torino una nuova Camera. Da quel momento, la Camera dei conti di Torino fu l’unica magistratura competente.

Con la costituzione dello Stato unitario emerge la necessità di creare un sistema razionale di contabilità delle entrate e delle spese dello Stato ai fini della loro gestione e programmazione.

Determinante, in tal senso, il pensiero di Cavour (all’epoca Ministro delle finanze), che intese l’accertamento e il coordinamento dell’amministrazione finanziaria pubblica possibile attraverso due istituti: <<…l’uno indipendente, della Corte dei Conti, l’altro amministrativo, del Ministero delle Finanze…>>, entrambi devono <<…. presentare al Parlamento le necessarie osservazioni e proposizioni sul merito di quei conti e sul miglioramento da introdurre nell’amministrazione delle finanze…>>.

Nella Relazione al progetto di legge istitutivo della Corte dei conti, presentato alla Camera il 5 marzo 1852 dal Cavour si legge: <<La creazione dunque di una Corte dei conti, incaricata dei controlli preventivo e giudiziario, non è concetto nuovo per noi, ma essa ha radice nella nostra legislazione…Riuniti così i due controlli, si rinforzeranno a vicenda, ed affidati ad un magistrato, i cui membri siano inamovibili saranno di bel nuovo indipendenti, efficaci e tali da soddisfare ai desideri del Parlamento e del paese.>>.

Rivelatasi, dunque, l’inadeguatezza del sistema rispetto al progredire dello Stato e al moltiplicarsi delle sue funzioni, con legge 30 ottobre 1859, n. 3706, venne istituita una “nuova” Corte dei conti che, accostandosi al modello belga, aveva il compito di effettuare il riscontro preventivo e la revisione dei conti, nonché di esercitare la giurisdizione contenziosa sui conti dei contabili pubblici.

Dopo l’unificazione del Regno d’Italia, furono provvisoriamente lasciate in vita le istituzioni di controllo già esistenti: la Camera dei conti dello Stato di Sardegna, con sede a Torino, la Corte dei conti del Granducato di Toscana, con sede a Firenze, la Gran corte dei conti del Regno delle Due Sicilie, con sede a Napoli e Palermo.

Finalmente, nel 1862, fu istituita la Corte dei conti del Regno d’Italia con legge 14 agosto 1862, n. 800: la prima magistratura dell’Italia unita.

Così si espresse l’allora ministro delle finanze Quintino Sella, in occasione del discorso inaugurale della Corte: <<Sono venuto tra voi ad inaugurare il primo Magistrato civile che estende la sua giurisdizione a tutto il Regno… Inizia quella unità di legislazione civile che giova ad eguagliare le condizioni dei cittadini, qualunque sia la parte d’Italia ov’ebbero nascimento o tengono dimora.>>.

Nella legge n. 800/1862 ritroviamo puntualmente l’idea dei predetti illustri statisti circa la conformazione della magistratura contabile. Ivi si legge, invero, che <<È istituita la Corte dei conti del Regno d’Italia.>> (art. 1), mentre le caratteristiche di autonomia e indipendenza fortemente volute dal Cavour vengono assicurate agli artt. 4 e 5, secondo cui: <<I presidenti e consiglieri della Corte non potranno essere revocati, nè collocati d’uffizio in riposo, nè allontanati in qualsiasi altro modo, se non per decreto reale, col parere conforme di una Commissione composta dei presidenti e vice presidenti del Senato e della Camera dei Deputati.>> (art. 4) e <<Le nomine, promozioni e remozioni degli impiegati della corte e dei suoi uffizi di riscontro e di revisione sono fatte con decreto reale a relazione del ministro delle finanze, sulla proposta della Corte a sezioni riunite.>>.

L’art. 10 assegna alla Corte il controllo giudiziario, sia sotto il profilo di legittimità che contabile, sia sui decreti governativi che sui conti dei vari agenti contabili, nonchè su tutti gli atti di spesa (contratti, stipendi, pensioni, ecc.). Ancora non è prevista la responsabilità amministrativo-contabile, ma la sola giurisdizione contenziosa sui conti degli agenti contabili (art. 33).

Essa, peraltro, troverà cittadinanza, si badi, proprio nella legge n. 5026/1869 con cui, il 22 aprile 1869, il Parlamento approva il disegno di legge, presentato un anno prima da Ministro delle Finanze, conte Cambray-Digny, decretante la nascita della Ragioneria Generale dello Stato all’interno dell’allora Ministero delle Finanze.

Tale forma di responsabilità, inizialmente limitata ai soli <<ufficiali pubblici stipendiati dallo Stato e specialmente quelli ai quali è commesso il riscontro e la verificazione delle casse e dei magazzini>> per i danni cagionati allo Stato per loro colpa o negligenza, per la prima volta in assoluto, però, è estesa, a mezzo di una c.d. “clausola generale”, sulla falsariga di quella nota in tema di illecito aquiliano (o extracontrattuale che di si voglia), a qualsivoglia comportamento del pubblico funzionario, commissivo od omissivo (non tipizzato, dunque), e che troverà definitiva sistemazione dapprima con la legge di contabilità di Stato del 1923 (artt. 82-83) e, poi, nel t.u.C.d.c., approvato con r.d. n. 1214/34 (art. 52), tutt’oggi rappresentante la clausola generale della responsabilità amministrativa cui rimandano anche le varie disposizioni disseminate nel tessuto ordinamentale con riguardo allo statuto dei dipendenti pubblici appartenenti all’universo delle pp.aa.

Tale singolare coincidenza, testimonia vieppiù la stretta interrelazione da sempre voluta dal legislatore, sin dal XIX secolo, tra le funzioni amministrative e giurisdizionali di controllo, rispettivamente intestate alla RGS e alla Corte dei conti e che proseguirà con la legge (r.d. n. 2440/23) e il regolamento di contabilità di Stato (r.d. n. 827/24) che vede, peraltro, disporre la fusione del Ministero delle Finanze con il Ministero del Tesoro.

Questioni di spazio non consentono un’analitica disamina storica delle plurime interrelazioni funzionali tra la Ragioneria e la Corte: ci si limiterà qui a far riferimento alla disciplina attuale che, peraltro, fa tesoro ovviamente delle pregresse esperienze ordinamentali (tra cui, in particolari, la l. cont. St, il reg. proc. C.d.c, e il d.lgs. n. 286/99, recante, com’è noto, la prima riforma dei controlli).

Esse trovano attuale inquadramento neI d.lgs. n. 123/2011, recante, com’è noto, la riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile.

In base al suddetto quadro normativo, una importante forma di collaborazione istituzionale la si ritrova nei tradizionali controlli di regolarità amministrativo-contabile.
Secondo l’art. 5, d.lgs. cit., invero, sono assoggettati al controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile gli atti soggetti a controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, ex art. 3, l. n. 20/94.

La sinergia è evidente nel modello procedimentale delineato dal legislatore: i suddetti atti andranno, invero, inviati dalle amministrazioni contestualmente agli uffici centrali di bilancio o alle Ragionerie territoriali dello Stato (che formano, com’è noto, il sistema delle ragionerie della r.g.s.), per l’effettuazione del controllo preventivo di regolarità contabile (e per taluni anche amministrativa), e agli uffici della Corte dei conti competenti per l’effettuazione del controllo di legittimità.

A decorrere dal 2017, però, il controllo, però, è divenuto solo successivo quando tali atti siano relativi a speciali rendicontazioni (quali quelle di contabilità speciali relativi, ad esempio, ai commissari delegati per emergenze di protrazione civile: comma 3, bis, art. 5, come modificato dal d.lgs. n. 93/2016).

In tale tipologia di controlli preventivi, invero, mentre alla Corte spetterà la valutazione giudiziale di conformità dell’atto al quadro normativo che ne disciplina i presupposti di adozione, in disparte ogni profilo riguardante il rispetto delle regole di contabilità pubblica, alle predette articolazioni della r.g.s. spetterà proprio siffatto ultimo controllo, sebbene una certa sovrapposizione potrà profilarsi laddove il controllo amministrativo riguardi anche la regolarità amministrativa che, com’è noto, impinge anche nel rispetto delle norme extracontabili (arg. ex art. 1, comma 1, lett. a, d.lgs. n. 289/99) e fatti salvi i generali controlli di regolarità amministrativa postumi sugli atti di spesa, previsti dall’art. 7, in capo agli uu.cc.bb.).

Molto opportunamente il d.lgs. n. 123, art. 8, onde dirimere potenziali e ambigue interferenze nei due procedimenti di verifica preventiva degli atti sottoposti a controllo, appone una clausola di riserva – <<Fatte salve le norme in materia di controllo da parte della Corte dei conti, ai sensi dell’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20>>, al silenzio assenso previsto dal cennato art. 8 per i controlli amministrativi svolti dalla r.g.s. che si delineano, pertanto, come assolutamente paralleli e indipendenti: l’esito dell’uno, cioè, non condiziona l’altro.

Ciò, peraltro, si appalesa vieppiù opportuno, tenendo conto che i termini di espletamento dei relativi controlli, originariamente uniformi (30 gg.), salvo proroghe derivanti da necessaria integrazione istruttoria, per il suo espletamento, si sono, col tempo, sfasati giusta il disposto dell’art. 27, comma 3, l. n. 340/2000 (e salve le numerose ipotesi riduttive del termine su particolari tipologie di atti), che lo ha allungato, per la Corte dei conti, in generali 60 gg.

Una successiva ipotesi di interrelazione la ritroviamo nell’art. 16, d.lgs n. 123, e concerne la parifica, a mezzo del visto di regolarità amministravo-contabile, che gli uffici di controllo devono effettuare sui conti c.d. “amministrativi” resi dagli agenti contabili statali e che vengono trasmessi alla Corte dei conti entro i due mesi successivi alla data della loro ricezione.

Anche qui, i due procedimenti sono autonomi e immuni da condizionamenti, per cui ad un visto rilasciato dalla ragioneria non discende necessariamente un analogo riscontro in sede di giudizio di conto (ma, ovviamente, soprattutto, in caso di verifiche preventive degli uffici statali, si ritroveranno preziose indicazioni per il discarico del contabile).

Infine, una ulteriore e preziosa ipotesi collaborativa la si ritrova all’art. 23 del d.lgs n. 123 e riguarda le verifiche amministrativo-contabili effettuate dal SIFIP (che è in seno alla RGS), dirette, tra l’altro, a ricondurre a economicità e regolarità amministrativo-contabile le gestioni pubbliche e i cui esiti, consacrati in apposita relazione ispettiva, sono obbligatoriamente inviati alle Procure regionali della Corte dei conti ex art. 24, comma 3 (che rimanda anche all’art. 6, l. n.1291/62), laddove si ravvisino profili di danno erariale.

Si noti che qui la sinergia è massima, proprio in ragione dell’attività istruttoria già svolta prodromicamente dalla RGS, e delle risposte ai rilievi formulati che la p.a. controllata deve effettuare, perchè ciò rappresenta un materiale probatorio documentale di massimo rilievo e preziosa acquisizione da parte del p.m. contabile, permettendogli un immediato esercizio dell’azione, senza necessità di intraprendere una ulteriore e dispendiosa attività istruttoria a mezzo di altri organi di polizia erariale.

Spesso, peraltro, nella prassi investigava, suole darsi deleghe istruttorie allo stesso ispettore che ha effettuato la relazione, in quanto particolarmente addentro alla vicenda indagata.

In conclusione, dall’analisi del contesto storico-politico e amministrativo che ha caratterizzato il regime dei controlli contabili nel nostro Paese negli ultimi 160 anni ben può affermarsi che Corte dei conti e Ragioneria dello Stato abbiano svolto un’importante e preziosa collaborazione su tale versante, lavorando silenziosamente “dietro le quinte” per la tenuta dei conti pubblici, anche al fine di preservare quella equità sociale tra generazioni passate, presenti e future ben evidenziata dalla “sentenza di San Valentino” resa dal giudice delle leggi recentemente (cfr. C. Cost. n. 18/2019).

Pic: Pexels da Pixabay

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